صيات مؤتمر الـB.O.T تطالب بمراجعة القانون وإعادة صياغة نصوصه
عدد القراء: 151

• جانب من احدى جلسات مؤتمر الـB.O.T لمجمعات الأسواق خلال فبراير الماضي


29/04/2008 عكفت اللجنة العليا المنظمة لمؤتمر دور القطاع الخاص في مشروعات التنمية والبنية التحتية في دورته السابعة التي اختتمت أعمالها في الفترة من 17 إلى 18 فبراير الماضي، والذي نظمته شركة مجمعات الأسواق التجارية على دراسة جميع أوراق العمل التي تم بحثها خلال جلسات المؤتمر، وكذلك آراء الوزراء والمسؤولين في بعض الشركات الكويتية الذين شاركوا في أعمال المؤتمر وكذلك المسؤولين من بعض الدول الخليجية والعربية، وخلصت اللجنة إلى أن هناك قناعة تامة بان القانون الجديد والخاص بمشاريع الـ B.O.T والذي جاء ضمن قانون أملاك الدولة لا يشجع القطاع الخاص على الاستمرار في تنفيذ مشاريع التنمية ، بل انه من الضروري إدخال تعديلات في هذا القانون قبل البدء في العمل به.
وقالت اللجنة ان القانون جاء بمنزلة الصدمة لدى متخذي القرار في القطاع الخاص، خصوصا انه قد احتوى على عدد من المواد التي لا تتناسب مع طموحات وتطلعات القطاع الخاص، بالإضافة إلى تناقض هذه المواد فيما بينها فكان (القانون) بمنزلة ردة فعل على المشاريع التي سحبت أخيرا بقرار من مجلس الوزراء.
لذلك من الضروري أن تكون هناك قراءة متأنية، ومحاولة إعادة النظر في القانون من خلال تخفيف حدة المبالغة في حماية المال العام، والتشديد على التنمية كهدف أساسي والأخذ بمبدأ التجربة لتعديل الأوضاع مع عدم إغفال عامل الوقت، الذي يعتبر عنصرا مهما من عناصر الاستثمار لدى شركات القطاع الخاص، مع التأكيد على استغلالية اللجنة العليا المنظمة لمشاريع البناء والتشغيل والتحويل، وعدم تعرضها لأي ضغوط خارجية، ولعل إصدار القانون الجديد كان أفضل في كثير من الأحوال، من أن لا يأتي على الإطلاق. وقالت اللجنة انها انتهت بعد استعراضها لملاحظات المؤتمر على القانون الجديد الى 13 توصية تتناول نصوص مواد القانون على النحو التالي:

1 - المادة الرابعة
جاءت المادة الرابعة من القانون لتوقف جميع المشاريع الجديدة الخاصة بنظام البناء والتشغيل والتحويل حتى يتم تأسيس اللجنة العليا الخاصة بالاشراف على مشاريع الـB.o.T، وهذا يعني ان جميع المشاريع ستكون حبيسة الادراج حتى يتم تأسيس هذه اللجنة، وتعين اللجنة التنفيذية التي ستقوم بمهام دراسة المشروعات والمبادرات واعداد نموذج العقود ومتابعة تنفيذها وتحديد طرق متابعة وتقييم اداء المشروعات.
ولا شك في ان تشكيل اللجان والبدء بتأسيس المؤسسة الخاصة بالاشراف على مشاريع الـB.o.T سيأخذ وقتا وجهدا كبيرا وهذا سوف يعني بالنهاية تعطيلا اكبر للمشاريع الجديدة التي من المتوقع ان تطرح بنظام الـB.o.T كمشروع جزيرة بوبيان وجسر الصبية ومدينة الحرير، وتعتبر هذه المشاريع من المشاريع الحيوية التي يجب تنفيذها بالسرعة الممكنة.

2 - اغفال القطاع الخاص
في ما يتعلق باللجنة العليا للمشروعات التي تقام على املاك الدولة العقارية، فقد جاء تشكيلها برئاسة وزير المالية وبعضوية عدد من الوزراء ووكلاء الوزارات، بالاضافة الى اثنين يرشحهما مجلس الوزراء. وقد اغفل القانون، وبصورة واضحة مشاركة القطاع الخاص في هذه اللجنة. وكان من الاجدر ان يكون من بين اعضاء اللجنة عدد من ذوي الخبرة والاختصاص من ممثلي القطاع الخاص لخلق حالة من التوازن داخل اللجنة ولتحسين مخرجاتها.
كما ان القطاع الخاص سيواجه عددا من المشاكل في حدوث اي نزاع بينه وبين الجهة التنظيمية للمشروع حيث سيتم في هذه الحالة اللجوء الى اللجنة العليا ولا شك ان خلو اللجنة من ممثلي القطاع الخاص سيجعلها في موضع الحكم والخصم في آن واحد، مما سيؤدي الى تعقيد المشكلة.

3- الرقابة المسبقة لديوان المحاسبة
جاءت المادة الحادية عشرة الخاصة برقابة ديوان المحاسبة، والتي ذكرت ان جميع العقود تخضع لمراقبة ديوان المحاسبة السابقة واللاحقة. ومن المتعارف عليه انه ليس من صلاحيات ديوان المحاسبة ان يقوم بالرقابة المسبقة بل ان واجباته تقتصر على المراقبة اللاحقة، ولاشك ان هذا قد يؤدي الى حدوث خلل في آلية تطبيق المشاريع. فكثير من التجاوزات التي كانت تعرض على القضاء قد تم تمريرها من دون عقاب او رادع بسبب مراقبة ديوان المحاسبة المسبقة، كما ان حدوث اي تجاوز او تعديل او تغيير في المشروعات قد يصعب من محاسبة الجهة المنفذة، خاصة بعد مرور وقت من هذا التجاوز بسبب الرقابة المسبقة التي وضعها القانون.
ان ما يحتاج اليه القانون هو اعطاء اللجنة العليا المراد تنفيذها شخصية معنووية مستقلة وألا تخضع لمراقبة ديوان المحاسبة المسبقة لكي تحقق الهدف المرجو من انشائها، ولتذلل جميع العقبات التي يمكن ان تواجهها هذه اللجنة في المستقبل البعيد.

4- عوائد أعلى للدولة
اغفل صانعو القرار في اعتبار أن الهدف من مثل هذا النوع من المشاريع، هو تحقيق اعلى عائد ممكن للدولة من وراء التعامل على اراضيها من خلال البيع او التأجير. فالهدف الاساسي في مثل هذا النوع من المشاريع هو التنمية والاستفادة من خبرات القطاع الخاص وتخطي اعباء التمويل، بالاضافة الى قدرة القطاع الخاص في جلب الخبرات والكفاءات التي ستساعد بلا شك في تنفيذ هذه المشاريع في الدقة والجودة المطلوبة.
ولذلك لا يجب ان يكون الهدف الرئيسي من هذا القانون هو تحقيق عوائد للدولة، ولكن كان من الاولى ان يكون الهدف الرئيسي هو خلق بيئة استثمارية مشجعة تساهم في رفع قيمة الاقتصاد الوطني وزيادة الناتج المحلي وتحسين الخدمات المقدمة للافراد سواء كانوا مواطنين او مقيمين حتى لو كان ذلك على حساب دخل الدولة طالما توافر مبدأ العدالة والشفافية في طرح المشروع.

5- المادة الخامسة مخيبة للآمال
جاءت المادة الخامسة مخيبة لامال وطموحات القطاع الخاص، حيث احبطت روح المبادرة التي يتمتع بها القطاع الخاص وخصصت نسبة 10% فقط من قيمة المشروع لصاحب المبادرة، وهي بذلك انهت مفهوم حقوق الملكية الفكرية، كما انها وبهذه المادة ستساهم في ضياع الجهد الذي سيبذله القطاع الخاص في خلق الافكار والابداع وابتكار الافكار التصميمية والعالمية، من خلال تقليص حجم مشاركته في المشروع. كما ان هذه النسبة قد تساهم في تنفير الشركات والمؤسسات من تقديم المبادرات للدولة (اللجنة العليا) فصاحب المبادرة ايا كان ولطالما كان ذلك وفقا للشروط والضوابط والاجراءات القانونية يجب ان يحظى بفرصة استثمارها الى ابعد حد، ولكن في الوضع الحالي، فإن صاحب المبادرة سيحظى بنسبة منخفضة من المشروع، وعليه لا يكون صاحب قرار فيها بعد تأسيس شركة المشروع.

6- آلية المزايدات
ذكر القانون ان 40% من اسهم شركة المشروع المراد تأسيسها سوف تطرح في مزايدة علنية على الشركات المساهمة والشركات التي تقترحها اللجنة العليا دون تحديد آلية الاختيار. وهنا يجب ان تتضمن اللائحة المنظمة لعمل اللجنة العليا لتلك الآلية، منعا لحدوث اي اشكاليات حول كيفية الاختيار في المستقبل.

7- عوائق احتساب قيمة الأرض
من بين العوائق التي وضعها القانون، هو احتساب قيمة الارض التي سيقام عليها المشروع ضمن القيمة الكلية للمشروع، ولا شك ان مثل هذا الشرط سيشكل عائقا في وجه الكثير من المشاريع عند تقييم قيمة الارض التي سيقام عليها المشروع، تنفيذا للمادتين الرابعة والخامسة من القانون. فالمشاريع التي تخضع لنظام البناء والتشغيل والتحويل عادة ما تتمتع بخصائص قد تختلف كليا او جزئيا عن غيرها. على سبيل المثال، من الصعب جدا على صانع القرار ان يقوم بتقييم ارض مخصصة لمعالجة صرف المياه الصحية (مثال: مشروع محطة الصليبية). فالارض المذكورة من دون المشروع لا تعادل شيئا.
كما انه من الصعب جدا ان يتم تقييم ارض مخصصة للنشاط الترفيهي في مناطق لا يوجد بها اي نشاط ترفيهي (منتزه الشعب البحري المطل على البحر مباشرة والذي يقع في منطقة لا تحتوي على اي نشاط مشابه اخر) ومن المستحيل كذلك ان يتم تقييم ارض يقام عليها مشروع لتوليد الطاقة الكهربائية او لتوافر البنى التحتية، كما انه من الظلم ايضا ان تتم مقارنة ارض ذات ملكية خاصة بأرض تخضع لاملاك الدولة، وستؤول للدولة بعد الانتهاء من تنفيذ المشروع وتشغيله خلال الفترة المتفق عليها.

8- تميز مشاريع الـ B.O.T
لعل من اهم خصائص مشاريع الــ B.O.T هو تميزها عن بعضها البعض، فكل مشروع له روحه واهدافه الخاصة الذي اقيم من اجله، ولذلك كان من الاولى على المشرّع ان يترك مدة المشروع ليقر من قبل اللجنة العليا التي ستستند إلى قرارها بعد السماع لاقتراحات اللجنة التنظيمية بهذا الخصوص، وذلك وفقا لنوعية وطبيعة المشروع وقيمة المبلغ المستثمر، وغيرها من المتغيرات المتعلقة بالمشروع، وذلك لضمان تحقيق الفائدة المشتركة بين كل من القطاع الخاص والجهة الطارحة للمشروع، على ان يتم تحديد المدة قبل طرح المشروع، وبموافقة مسبقة من قبل مجلس الوزراء بعد اعتماده من قبل اللجنة العليا، دون حدوث اي تغيير او تعديل في المدة المقررة بعد ترسية المشروع.

9- تحويل العقود القديمة إلى إدارية
شدد القانون ووفقا للمادة الثالثة على ان العقود القديمة، التي ابرمت وفقا لنظام البناء والتشغيل والتحويل ستحول الى عقود ادارية بعد الانتهاء من مدة العقد، دون السماح للجهة الطارحة للمشروع من تجديد هذه العقود، وهذا يعني انه من يرتضي بعمولة قليلة سيكون هو الفائز، وهذا على حساب من استثمر في المشروع لسنوات طويلة ومن تحمل المخاطر طول هذه المدة من الممكن أن تتم منافسته من قبل جهات لا تملك القدرات المالية والفنية ، حيث ستؤول الأصول للدولة والمطلوب شركاء لإدارة هذه الأصول، أي أن الجهات المستثمرة والجادة والتي أستثمرت مبالغ طويلة سواء في الأصول أو بناء أجهزه إدارية متكاملة لإدارة هذه الأصول وتكون لديه خبرة متراكمة من الممكن أن تخسر ذلك لمصلحة شركات صغيرة لا تملك أي أمكانات.
من المفترض ترك هذا الموضوع للجنة العليا الخاصة بالإشراف على مشاريع الـ BOT وأن يكون الموضوع تفاوضاً مع الجهات المستثمرة ومن شأن هذا أن يحول مخاطر المشروع والعبء الإداري من الدولة للمستثمرين الجادين وتحقيق أهداف الدولة بتقديم خدمات مميزة للمستهلكين عن طريق مستثمرين جادين وخلق الأمل للمستثمر للمحافظة على هذه الأصول ( أملاك الدولة ) ، حيث أن عودة المشاريع للدولة تعتبر قتلا لبرنامج الخصخصة.

10- إغفال المشرع للجانب الفني
الاعتماد على مبدأ المزايدة سليما لتحقيق مبدأ العدالة والمساواة. لكن ان يتم الاعتماد عليه كليا من دون غيره فان ذلك خطأ كبير، حيث اغفل المشرّع دور الجانب الفني في المشروع، وكثيرا ما نلاحظ ان العديد من المشاريع التي نفذت بناء على اختيارها كأفضل عرض مالي (اعلى سعر مقدم للجهة الطارحة) لم توفق في تنفيذ الجانب الفني في المشروع. فجاءت الخدمات المقدمة اقل من المتوقع، واضحى المستهلك غير راض عن تلك الخدمات. جاء ذلك لاعتماد الجهة الطارحة على الجانب المالي من دون غيره، ولكن ما يجب ان تقوم به اللجنة العليا هو تحديد نسبة للجانب الفني والعرض الهندسي المقدم من قبل الشركة، لكي تكون ضمن التقييم النهائي لتحديد الجهة الفائزة في تنفيذ المشروع وتشغيله.
اما ان يتم الاعتماد على نظام المزايدة وحده، فهذا سيؤدي من دون شك الى تجاهل القطاع الخاص للامور الفنية والدقة المعمارية المطلوبة، وتحقيق ادنى درجات الجودة المطلوبة لضمان تحقيق عائد جيد لتعويض المبلغ العالي الذي سيقدمه المستثمر للفوز بالمزايدة.

11- رهن الأرض وصعوبة التمويل
لعل الجانب المهم في هذه المشاريع هو رهن الارض الخاصة بالمشروع، وهو ما اغفله القانون ايضا، حيث ان المستثمرين كثيرا ما يعانون من امكانية الحصول على التمويل من البنوك المحلية، بسبب عدم وجود اي ضمانات للجهة المانحة، ولذلك نجد ان كثيرا من المستثمرين عانوا وسيعانون من صعوبة الحصول على القرض الكافي لتمويل المشاريع المدارة بنظام البناء والتشغيل والتحويل، ولعله من اللازم ان تتضمن تلك العقود التي ستبرم مستقبلا على عدد من البنود، التي تقدم تطمينات للبنوك في حالة عدم قدرة المسثتمر على سداد الديون المستحقة عليه لأي سبب كان.

12 - منع تملك الأراضي
أن القانون الجديد يتضمن تعارضا واضحاً فقد جاء في تعريف القانون أنه هو القانون المنظم لمشاريع الـ BOT والأنظمة المشابهة «الإجارة والمشاركة والتملك" فقد منع هذا القانون قيام القطاع الخاص بتملك الأراضي فنص المادة 9 من القانون تقول» لا يجوز بيع أو تخصيص أي مساحه من أملاك الدولة العقارية لأي مستثمر بغرض إقامة أي مشروع عليها وفقاً لنظام البناء والتشغيل وتحويل الملكية للدولة أو وفقاً لنظام البناء والتملك والتشغيل وتحويل الملكية للدولة أو وفقا لأي نظام آخر مشابه ، مقابل قيام المستثمر بتنفيذ البنية التحتية للمشروع ذاته أو لغيره من المشروعات أو مقابل قيامه بتنفيذ أي عمل آخر مثل أستصلاح الأراضي أو تأهيلها بيئياً أو غير ذلك.
وفي جميع الأحوال يجب أن تطرح أعمال البنية التحتية وإستسصلاح الأراضي أو تأهيلها بيئياً أو غير ذلك وفي جميع الأحوال يجب أن تطرح أعمال البنية التحتية واستصلاح الأراضي أو تأهيلها بيئيا او غير ذلك من أعمال في مناقصات عامة وفقاً لأحكام القانون رقم 37 لسنة 1964م «وهو ما يعتبر تعارضا صارخا مع القانون.

13 - تجاهل التفاوض مع «الخاص»
مشاريع الـ B.O.T قائمة على التوازن وتحقيق القطاع الخاص لعوائد منه بما يتناسب وشروط التنمية وبالتالي كان يجب أن يتضمن القانون الجديد وضع مساحة كبيرة للتفاوض وهو الأمر الذي تجاهله القانون الجديد الذي لا يسمح بأي تفاوض.
وختمت اللجنة ملاحظاتها قائلة انه «بناء على كل ذلك يجب إعادة النظر في القانون وإعادة صياغته مرة أخرى كي نتجنب الملاحظات آنفة الذكر وكي يكون القانون عملياً قابلا للتطبيق.